失败国家的教训：重建塞拉利昂和利比亚
就在阿富汗举行大选的时候，对9-11袭击的记忆似乎还没有消失。但是，正如记者汉弗莱•霍克斯利（Humphrey Hawksley）所指出的，9-11袭击的教训绝不能忘记， 那就是失败的政府国家是培养触角遍布全球的邪恶势力的温床。世界领袖需要保持平衡，一方面要安抚选民对战争持续不断的焦虑，另一方面要找到拯救失败国家的长期解决办法。但目标仍是一致的：让人们产生希望，相信建造而不是破坏社会将创造更美好的未来。考察过去在波斯尼亚、科索沃的干预行动，尤其是紧接着在塞拉利昂和利比亚采取的行动，也许能提供如何实现这些目标的指南。暂时割让主权给外来机构虽然很敏感，但它似乎是取得成功的必要条件。当然，还有很多其他要求，我们必须承认，它们是需要花很长时间才能形成的；而且就形成稳定的政府国家而言，它们是必要条件，而不是充分条件。但是，或许最重要的是，从一开始就要确定连贯的战略。与最终战胜了共产主义的遏制政策相对照，现在还没有形成这样的政策来战胜全球恐怖主义——耶鲁全球
失败国家的教训：重建塞拉利昂和利比亚
暂时悬置主权似乎是复兴失败国家的必要条件
Thursday, August 20, 2009
利比亚萨尼科莱：2001年9月那可怕的一天促成的一连串事件已经开始模糊，美国和英国的选民都急于结束自己的国家卷入随后战争的局面。但是战争，尤其是阿富汗冲突，还远没有结束，两国政府正不得不重新确定自己的使命，以反击那些支持尽早结束军事行动的主张。
这种辩论几乎完全是因为伤亡人数的增加引起的，但其危险性在于，人们可能会忘记9-11袭击的主要教训： 在世界上任何地方，失败的政府国家都能成为触角延伸到全球的邪恶势力的基地。在辩论的激烈关头，人们也忽略了从前在波斯尼亚、科索沃、最近在塞拉利昂和利比亚的干预行动中学到的宝贵经验。
不管是巴拉克·奥巴马还是英国的戈登·布朗都面临一个挑战：遥远的地面战场需要更多部队，这一现实与选民的焦虑发生冲突，人们无法忘记，正是这一症状在近半个世纪前促成越南撤军的决定。令当今局势更加糟糕的是，面对瘫痪的国家或流氓国家，西方民主国家没有能力就如何对付我们这个时代的主要国际难题达成共识。
促成阿富汗干预行动的9-11袭击不是来自塔利班领导下的阿富汗政府，而是来自在那里避难的本拉登。我们现在努力要做的主要是防止巴基斯坦——基地组织领袖现在藏身的地方——变成失败国家的下一个多米诺骨牌。但是为恐怖分子提供避难的还可能是索马里、北朝鲜、缅甸等十多个国家，人们对恐怖分子得到带有核材料的“脏弹”的恐惧在不断增加。
因此，在过去的8年里，改造失败国家的第一需要已经从实现人道主义目标变成了实现安全的目标。但是，使命本身并没有变化：提高生活水平，使人们能够看到建设而不是破坏自己的社会可以带来更美好的未来。
解决办法在于长期的承诺。
1990年代初期，索马里和卢旺达的干预行动以失败告终——前者造成美国迅速撤军，后者造成大屠杀。欧洲领导的对波斯尼亚的干预行动摇摆不定，但是在1995年美国成为领军并坚持下来后，最终形成了持久的和平。同样，1999年的科索沃行动也取得了成功。
重要的是，波斯尼亚和科索沃人承认，最高政府权力应该掌握在外人手里而不是己方的任何派系。枪声已经平息快15年了，波斯尼亚的权力一直掌握在国际社会任命的高级代表手中。在将近10年的时间里，科索沃是由联合国管理的；即使在2008年宣布独立后，大部分权力仍然在欧盟手中。冲突各方愿意把主权让渡给国际力量一段时间，以及干预力量的耐心和坚持可能是成功的关键。
如果要看还在进行中的干预行动的实例，我们可以看看西非的情况；2000年对塞拉利昂的干预行动以及2003年对与塞拉利昂毗邻的利比亚的干预行动阻止了战争，但人们对持久和平还没有足够信心。考虑到种族和宗教的混乱状况、贫困、腐败、机构和基础设施的崩溃、以及走向军阀割据和暴力的趋势，这两个国家给我们对付失败国家的做法提供了的重要考验，它也启示了我们如何保证本国公民以及更广泛的世界的安全和福利。
大部分利比亚人和塞拉利昂人赞成干预行动，停止内战。如同在波斯尼亚和科索沃一样，利比亚人接受自己主权受到的侵害，尽管程度上稍轻一些。利比亚和国际组织成立的治理和经济管理帮助项目(GEMAP)，给予外国技术专家对政府各部的预算控制权。其目标是确保腐败不会阻碍国家的重建。
塞拉利昂没有实施治理和经济管理帮助项目，它在从紧急的冲突干预到长期国家建设的转变中可以说存在更多问题。腐败继续剥夺大医院的基本药品。通往爆发内战的东部地区的道路实际上已经瘫痪。曾经是娃娃兵的年轻人现在没有工作。
在利比亚，大部分医院的药品配备充足。偏远地区的律师和行政管理人员在西方一些最好的大学接受培训。官员们去底层征求意见，以便准确地了解民众的需要。
在县政府所在地山尼克里（Sanniquellie）的会议上，宁巴（Nimba）县的县长莫汉·克鲁玛（Mohan Kromah）解释说，“我们走遍了全县的所有村子和部落，问他们‘你们需要什么？’他们给出的三个优先需要是：道路、教育和健康”。
把这些干预行动的教训结合起来，我们或许能建立一套对付失败国家的指南。
对于波斯尼亚和科索沃的成功模式的辩论一直很少，因为担心被人指控侵犯其他国家主权和推行殖民主义。但是这些观点忽略了一个事实：主权不是属于政治精英的，而是属于一个国家的人民的。
利比亚的治理和经济管理帮助项目以及底层社区的项目乃是如何重建主权的范例。这个体制还建立了基层民主，检验了地方政府的问责制。
西方应当谨慎使用作为他们自己基准的选举。美国驻阿富汗前任大使扎勒米·哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）警告说，现在的阿富汗选举可能使这个国家更不稳定，让种族分裂更加严重。
到现在为止还不能证明他错了。在选举进行的过程中，塔利班广泛而致命的袭击、严重的造假和不均衡的投票率都破坏了投票活动。几乎可以肯定地认为，胜利者要巩固权力，就需要与地方军阀、可能还是与贩毒者或参与有组织犯罪的人做交易。
就在投票日到来前不久，政府通过了一部法律，规定如果妻子拒绝与丈夫过性生活，丈夫现在有权让妻子挨饿。按国际标准，这一法律公然违反妇女的权利。人们认为，这是现任总统卡尔扎伊企图讨好强硬派以获得其政治支持的努力。
这些是民主过程中有害的副作用。选举可以使政府在国际上获得合法性，也为政治精英提供了烟幕。但是它们未必能为贫困者提供更多的自由或者改善他们的生活。
事实常常正好相反。
这些失败国家真正需要的是良好的管治和持久地进行制度建设。它们包括自由和负责的媒体；廉洁和高效的公共服务机构；能够解决案件和做出审判的独立的司法机构；纪律严明的警察和军队；强大的选举委员会；银行权力机构；教育、健康、交通和其他权力机构等。所有这些都需要有问责制。
但是这需要数十年的时间。
在第二次世界大战结束后不到一年里，西方就开始起草复杂的遏制政策，最终战胜了全球共产主义。9-11袭击8年后，仍然没有形成与之相似的对付来自失败国家威胁的概念——尽管这些社会一直是美国外交政策及其当前战争的驱动力。
汉弗莱·霍克斯利是英国广播公司国际事务记者，他的西非报道见网站www.bbcnews.co.uk。新著《民主的破坏力：投票权有什么好？》即将于9月出版。
耶鲁大学全球化研究中心2009年