缅甸和美国采取暂时性措施
自从缅甸于1988年宣布戒严令开始，它与美国的关系就一直处于紧张状态。但正如缅甸问题专家戴维•斯坦伯格（David Steinberg）所言，随着弗吉尼亚州参议员吉姆•韦布（Jim Webb）和美国助理国务卿库尔特•坎贝尔（Kurt Campbell）分别于近期和本周出访缅甸，美缅两国的关系开始出现解冻迹象。虽然如此，但上述发展事态仅表明两国为关系正常化所采取的暂时性措施。首先，尽管美国总统奥巴马（Obama）业已承诺要检讨美国针对其眼中的问题国家的政策，但考虑到美国政府目前正深陷其中的其他事务之规模，缅甸能够得到的政策关注实在有限。其次，在两国建立更多正式关系之前，缅甸军政府需要转变职能，但这种情况暂时不大可能发生。最后，美国的官方政策仍然是：在推进对话的同时实施制裁。因此，上述访问是两国迈向可能的正式关系的第一步。然而，如果缅甸改变立场，甚至在即将到来的大选中实行民主，那么这不仅会对东盟（ASEAN），也会对整个东南亚地区造成影响。而美国也需要做好回应的准备。——耶鲁全球
缅甸和美国采取暂时性措施
美国官员的到访表明美缅正式对话是可能的
Wednesday, November 4, 2009
华盛顿：随着近15年来美国高级行政官员首次访问缅甸，华盛顿迈出了对缅关系的重要一步。美国和缅甸（Burma/Myanmar）政府之间的政策分歧非常严重，已经损害了双方的利益。这种分歧使中国对缅甸的渗透得以加强，从而危及地区安全和中印关系。同时，这一方面加重了缅甸对美国之行动和目标的担忧和怀疑，另一方面也加重了美国政府和国会对缅甸的蔑视和斥责。目前的访问可能有助于探索两国之间的政策分歧能否缩小，如果能缩小，又会在何时、以怎样的方式缩小。
美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔和驻东盟大使斯科特·马西尔（Scot Marciel）本周对缅甸的访问。在某种意义上是一项侦查任务（reconnaissance mission），旨在减缓自1988年缅甸戒严以来两国在20年间的敌对状况。在此之前，弗吉尼亚州参议员吉姆·韦布于今年8月到访该国。这两次访问均为美国严肃而广泛地检讨其对缅政策的结果。两次访问都受到了欢迎。
此前，美国通过两种方式来孤立缅甸军政府：第一，拒绝与之对话，除非其实现“政权更替”，将权力交给文官反对派——其最具影响力、也最著名的代表是诺贝尔和平奖得主昂山素季（Aung San Suu Kyi）；第二，实施一系列制裁，有效限制美国对缅甸的私人和公共经济活动、缅甸官员对美国的访问、金融交易以及两国之间的其他关系。
1997年，以不干涉任何成员国内政为宗旨的东盟，不顾美国的强烈反对、接受缅甸为其成员国。尽管如此，东盟也日益对这个最臭名昭著的成员国令人尴尬的行动越来越感到灰心失望，同时，东盟各国也试图使其放松对其国民严厉的内部控制。但上述两种努力都无法使缅甸的政治、经济和社会问题得到哪怕是最轻微的缓解。
在2008年的美国总统大选中，巴拉克·奥巴马呼吁美国与其眼中的问题国家进行对话。在他的就职典礼之后，美国政府开始广泛地重新审视其对缅政策。多年来，在华盛顿首次出现了有关对缅政策问题的公共对话和辩论。但用一位民主党人的话来说，缅甸是一家“小店”（boutique issue），因此任何政府都只能把数量有限的政治资本用于对缅政策的调整，就连以变革为己任的政府也是如此。然而，美缅两国却相互试探，并发出了几乎一致的信号，表示应当探索弥合分歧之路。
2008年3月，缅甸外交部长会见了美国国务院的一位中层官员——这是对国际外交礼节的空前修改；而美国国务卿也表示，美国正在考虑签署东盟友好合作条约（ASEAN Treaty of Amity and Cooperation）。此前，由于缅甸的加入，美国自1997年以来一般都拒绝考虑该条约签署事宜。2009年7月，美国最终签署了该条约。
2009年夏天，缅甸军政府指昂山素季藏匿泅水进入其庭院的陌生美国男子约翰·耶托（John Yettaw），违反了软禁法，以此为由对她进行了审判。这一事件延缓了美缅关系的进一步改善，而最终的有罪判决也引发了国际社会的义愤。毫无疑问，缅甸丹瑞（Than Shwe）大将之所以将昂山的刑期减半，其目的就在于一方面减轻国外对此事的批评，另一方面也将她继续关押到预定于2010年举行的大选之后。
今年8月，美国参议院外交关系委员会亚洲小组委员会主席韦布议员前往缅甸。他成功地使缅甸政府释放了令人费解的约翰·耶托；更为重要的是，他收到了缅甸最高领导人丹瑞大将和昂山素季的接见——这是联合国秘书长潘基文都未能完成的壮举。
2009年9月末，坎贝尔国务卿在纽约会见了缅甸前驻美大使、现任科技部部长吴当（U Thaung），此后不久，便公布了美国政府的政策研究结果。该研究呼吁美国在继续制裁缅甸的同时推进与它的对话。新政策的支持者们对不能单方面取消对缅制裁感到失望；而其他人却希望加大对缅制裁力度。决定美国对缅政策的因素有二。首先，美国国内的政治现实不允许过于突然的政策转变，因为缅甸是一家“小店”——这意味着其他更重要的国内外危机要求政府花费更大的政治资本。其次，只有缅甸军政府的严酷统治得到重大改善，美国的政策才能发生重大变化。美国总统有理由改变政策，但这种改变只能是为了回应缅甸的重大改革。多年来，许多到缅甸的非官方访客也是这样告知缅甸军政府的。
坎贝尔国务卿指出，两国之间的谈判将是一个渐进而缓慢的过程；美国的政策目标依然不变，但战术却发生了变化。该项政策需要得到国会两党的大力支持。同时，缅甸必须公开证明其变革是自主的，而不是出于美国的压力。
缅甸政府会说，2010年大选和新宪法的颁布将会使改革制度化，虽然宪法也赋予了军方在国内关键问题上实施有效控制的权力，但就像丹瑞将军所说，这将会带来“管束下的繁荣民主”（discipline-flourishing democracy）。他指出，民主就像是一口新挖的井，不会很快涌出干净的水来。而军队则将自己视为民主的过滤器。这种说法能否使国内外的改革支持者满意仍是一个问题。
这在很大程度上要看选举的运作情况。而选举的国际公信力则取决于是否邀请或允许全国民主联盟（NLD）参选，竞选活动是否被认为是开放的（包括放宽审查法的规定），以及政党登记会在多大程度上受到控制。毫无疑问，各反对党将会参选并赢得席位，但这一进程的公平性将会受到密切关注。如果允许全国民主联盟参选，但该联盟拒绝参选，那么这次选举是否还会有公信力，这将是一个重大问题；如果继续软禁昂山素季，全国民主联盟可能会拒绝参选。许多外界人士都希望释放包括昂山在内的政治犯，有些人还呼吁她参选，尽管她会否这样做很值得怀疑。
出访内比都（Naypyidaw）的美国代表团能够取得的成果可能会非常有限。观察家们不应期望该代表团能够取得什么成果；相反，他们应当分析这一过程，在长时间内监测缅甸的变化。然而，如果缅甸真的进行了改革，美国则必须做好明确、迅速而直接回应的准备；同时，美国也需要通过修改政策来分步骤作出回应。在今天的美国，那些对保持现状持有既得利益的人会抱怨上述做法，但为了缅甸人民和整个地区的利益，应当消除美缅之间的分歧。而前述访问则大大有助于这种可能性。
戴维·I·斯坦伯格是乔治敦大学外交学院亚洲研究杰出教授（Distinguished Professor of Asian Studies, School of Foreign Service, Georgetown University）。他的新著是《缅甸：所有人都需要了解的真相》（Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know），牛津大学出版社出版。
耶鲁大学全球化研究中心2009年