为了应对新的挑战，北约应当迈向全球化吗？
N约（NATO）最高文职长官——北约秘书长安诺斯•福格•拉斯穆森（Anders Fogh Rasmussen）设想，北约应在全球范围角色扩张。今天，北约创始成员国面对的威胁（更不用说整个世界面对的威胁）往往具有全球性，而且主体常常不是国家。因此，要消除这些威胁，就需要建立一个全球化的安全联盟。安全专家理查德•韦茨（Richard Weitz）认为，尽管拉斯穆森的构想并没有2006年提出的北约全球化建议（Global NATO proposal）那样雄心勃勃，但这一构想已经引起了俄罗斯和中国的焦虑。这两国担心，北约会在符合联盟自身利益的时候，规避联合国决议。北约不顾俄中两国在联合国安理会上的否决，做出出兵科索沃的决议就是一个例子。然而，这绝不意味着北约能更有效地对抗全球威胁——阿富汗战争和从前的其它行动就是明证。除了其它问题以外，北约的军事行动也陷入了泥潭——各方无法有效地开展共同行动和沟通。实际上，正如韦茨指出的，北约现在面临的最大挑战在于：如何在阿富汗进行有效的协调。如果整个联盟不能在该国开展有效的行动，那么它要成为全球警察的打算就没有什么意义。——耶鲁全球
为了应对新的挑战，北约应当迈向全球化吗？
北约需要先处理好自己的事情，再谈承担全球责任
Friday, February 26, 2010
华盛顿：冷战以后，北约和其它机构一直试图重新设定其在加强国际安全方面所扮演的角 色。眼下，北约最高文职长官——北约秘书长安诺斯•福格•拉斯穆森打算扩大该机构的权力，以便应对不断变化的情况。最近，他在颇具影响的慕尼黑安全政策会 议（Munich Security Conference）上指出，“在这个安全威胁变得全球化的时代，我们对领土的保卫必须超越我们的边界”。然而，这一计划能否实现，取决于北约能否化解 中国和俄罗斯的反对；最为重要的是，还取决于北约目前在阿富汗的任务能否顺利完成。
拉斯穆森和北约的其它领导人已列举出新近出现的若干全球威胁，它们无不要求北约在其传 统的工作重心——集体性自卫——之外采取其他的行动。这些新的威胁包括：恐怖分子在全球范围内活动、通过新的国际走私网络扩散大规模杀伤性武器、以闪电般 的速度通过万维网（World Wide Web）实行网络攻击、通过中断能源供应威胁同盟国的经济安全、全球气候变化以及海盗活动猖獗等。
北约全球化（Global NATO）这一主张已经不是什么新鲜提法了。早在拉斯穆森于去年秋天成为北约文官首脑之前，该联盟的各领导人便开始呼吁扩大北约的地理范围。2006年， 目前美国驻北约大使伊沃•达尔德（Ivo Daalder）与另一作者合作在《外交事务》杂志（Foreign Affairs）上发表了一篇著名文章，呼吁北约应当不考虑地理位置，欢迎所有民主国家加入——如果该国愿意加入并能为该机构安全目标的实现做出贡献的 话。这一提议无法对抗来自法国和其它联盟成员国的反对——这些国家均试图限制北约的全球扩张。
去年，当北约开始制定新的《北约战略概念》（Strategic Concept）时，如何应对世界范围内的新威胁这个议题在该联盟的考虑中已经变得非常重要。《北约战略概念》这一文件确定了联盟的宗旨、性质及其基本安 全任务。目前的这份草案于1999年制定——早于9•11恐怖袭击的发生、伊拉克和阿富汗的持续叛乱以及跨国交流、交通和其它全球网络的转型。就今年晚些 时候将要出台的新草案而言，其起草人现在正在考虑的问题是：北约怎样才能最出色地应对这些新情况。
拉斯穆森在慕尼黑安全政策会议上指出，他希望北约“更加积极、系统地”与其它国家和机 构合作。如果把不连续的和以实现特定目标为宗旨的合作考虑在内的话，北约的这种对外合作并不新鲜。但所涉的各机构在每次合作中往往极力设定各自的角色和责 任——有时基于正式的协定，有时则基于非正式的谅解。
在某些情形中，如在打击索马里海盗的集体性海上行动中，北约、欧盟和其它海事安全实体 之间的协调缺乏效率，只是在白白浪费资源。此外，共同行动中存在的问题，如无法就技战术进行沟通和协调，也妨碍了各机构之间的共同反应。但在其它情形下， 比如在阿富汗，各机构之间不充分的整合却危及了任务的最终成功。例如，北约、欧盟和联合国官员多次无法为重要任务的执行提供足够的资源——这其中就包括培 训阿富汗警察这样的任务。
如果北约与其它国际安全机构之间的合作能像其成员国政府之间的相互合作那样，那么上述 情况就会有所改善。北约28个成员国的部队，再加上该联盟众多的正式合作伙伴，经常集合在一起，制定计划和进行训练——这种做法提高了其行动质量。而如果 北约能与联合国、欧盟、非盟和其它全球安全机构一起，定期召开会议、进行周期性演习，这将有助于更为优质、高效地实施联合行动。
拉斯穆森也希望北约能成为“安全合作伙伴网络枢纽和国际安全事务磋商中心——即便是该联盟绝不会对其采取行动的事务”。这一角色将使北约发挥类似全球智库的作用，如就国际安全挑战问题，召开包括其它安全机构代表参加的国际研讨会。
北约也将汇集从过去实施的多机构安全行动中汲取的各种经验和教训，成为信息宝库。比 如，北约、联合国及其它国际机构都参与了在前南斯拉夫进行的若干维和行动。这些行动之所以会出现问题，就是因为各个机构所采用的战术、技术和步骤大相径 庭。这些机构用了多年时间来学习怎样才能共同攻克重大难关，比如，如何进行有效的沟通、如何实施一致的战略，以及如何实现命令的统一。如果能汇集这些经验 和教训，并将其编入未来的行动可资运用的数据库中，那么北约便发挥了极为有价值的作用。
一些非成员国将拉斯穆森企图实现北约全球化的梦想视为一场全球噩梦。中国的国营媒体倾 向于以反对的笔调描绘北约在欧洲范围以外的行动。2006年9月，中国的半官方报纸《人民日报》刊登了一篇社论，攻击美国所谓创造一个“全球化北约”的计 划。该文章指出，北约“对主要‘动乱’地区（如科索沃和阿富汗）事务的干涉”业已“引起了全世界人民的广泛关注”。
俄罗斯的防御战略专家们也表达了同样的忧虑。他们认为，该联盟旨在获取“与国际法相抵触的全球职能”，而这种努力对俄罗斯构成了主要的威胁。
俄罗斯和中国的决策者们在联合声明中一再强调，联合国——特别是联合国安理会（中俄两 国可以否决在安理会上提出的议案）——在授权采取集体性军事行动方面具有独一无二的合法性。最令这两国担忧的问题似乎是，只要联合国和北约在如何应对全球 安全危机这个问题上无法达成共识，那么北约就会再次想方设法规避联合国决议。1999年，在俄中两国阻止联合国授权对科索沃使用武力的决议之后，北约各国 政府以紧急人道主义为理由，依据其自身的权力，对塞尔维亚发起了一次大规模空袭。
在近期的一次采访中，拉斯穆森告诉笔者，他的构想不同于早期的北约全球化建议。首先， 他为联盟设计了一种地理范围广阔，但职能有限的磋商角色。其次，他强调，北约的宗旨是加强联合国和其它国际机构的力量，而不是取代它们；是与北约非成员国 合作，而不是同化它们。最后，拉斯穆森特别指出，他以上构想的动因是为了解决阿富汗冲突，而不是利用北约去解决不计其数的全球安全问题。
阿富汗问题绝对是北约发挥其国际安全协作角色的绝佳机会。在北约领导的国际安全援助部 队（ISAF）中，该联盟的总指挥们已经与16个非成员国（包括澳大利亚、瑞典和韩国）开展了合作。然而，糟糕的协作却抹杀了大量国际参与者在阿富汗事务 中做出的贡献。如果北约能更好地协调其各种文职和军事活动，那么它将会做出真正的贡献。
此外，既没有加入北约，也没有加入北约领导的国际安全援助部队的大国——俄罗斯、中国 和印度——全都遭到了眼下对抗北约的伊斯兰组织的袭击，且伤亡惨重。这三国政府可能不欢迎北约对中亚地区施加持续影响，也有可能怀疑该联盟的领导人出于北 约自身利益的考虑，正试图将自己拖入阿富汗的泥潭。尽管如此，他们实际上并不希望塔利班-基地组织的恐怖主义网络在阿富汗死灰复燃。
如果北约能够增进十几个国家和国际机构之间在阿富汗的协作，它便可以有效地设想在其它全球动乱多发地区扮演同样的角色。而如果在阿富汗遭遇失败，北约就应当先集中精力尽快处理好自己的事情，再开始冒险在其它地区开展活动。
理查德•韦茨系哈德孙研究所政治-军事分析中心（Center for Political-Military Analysis at Hudson Institute）主任、高级研究员。 他目前的研究领域是：涉及欧洲、欧亚大陆和东亚的地区的安全发展问题。韦茨博士还是国家安全改革项目（Project on National Security Reform）和新美国安全研究中心（Center for a New American Security）的外聘高级研究员。
耶鲁大学全球化研究中心2010年