Los Crecientes Retos Energéticos y del medio ambiente – Segunda Parte

PARÍS: De las varias opciones en consideración por gobiernos occidentales para combatir el cambio climático quizás la más problemática es la que involucraría erigir un muro arancelario en favor de un medio ambiente limpio. A un mes del llamado por parte de Francia e Italia a implementar un impuesto al carbono en aduanas europeas, dos senadores estadounidenses revelaron el American Power Act, el cual permitiría el mismo ajuste en los Estados Unidos. En caso de no llegar a un acuerdo global en torno al cambio climático a más tardar en el 2019, el proyecto de ley estadounidense introduciría progresivamente un impuesto aduanal a las importaciones provenientes de países carentes de límites a su emisión de carbono.

El entusiasmo de los senadores John Kerry y Joseph Lieberman por “crear millones de empleos que no pueden ser enviados al extranjero” contrasta marcadamente con la fría acogida en Bruselas de la propuesta del Presidente Nicolás Sarkozy y del Primer Ministro Silvio Berlusconi.

Para aquellos a favor, el impuesto intenta proteger a industrias domésticas de la competencia injusta con países que no han adoptado las medidas necesarias para reducir su emisión de carbono. Dichos proyectos de ley también intentan prevenir que los esfuerzos domésticos rumbo a la reducción a nivel mundial de emisión de carbono sean socavados por reubicaciones en la producción y el aumento de emisiones en otros lugares.

Aquellos en contra del impuesto destacan la posibilidad de que éste sea utilizado con propósitos proteccionistas opuestos a las metas ambientales. Patrick Messerlin, del Institut d'Études Politiques de París, ha demostrado una correspondencia casi perfecta entre la lista provisional de la Comisión Europea de sectores expuestos a un “riesgo significativo de emisiones de carbono” y los principales usuarios de las salvaguardias contra descargas y otros remedios de la industria. Simultáneamente, algunos expertos identifican solo a unos cuantos sectores como emisores intensivos de carbono. Por consiguiente, las propuestas señalan que la principal prioridad de dicha legislación no es reducir la emisión de carbono, sino que el proteccionismo se venga abajo.

Previsiblemente, Sarkozy, Berlusconi y los senadores estadounidenses sostienen que el ajuste aduanal concordará con los compromisos establecidos en la Organización Mundial del Comercio. India, por otro lado, ha anunciado que disputará frente a la OMC cualquier impuesto aduanal que afecte a sus exportaciones. El Presidente de la Comisión Europea José Manuel Barroso se ha referido a dicho problema como la bomba nuclear del debate en torno al cambio climático. En vez de proporcionar orientación nítida, la OMC camina de puntitas a través de este campo minado, enfatizando, primero que nada, la necesidad de un acuerdo dentro de la comunidad ambiental. No se puede asumir demasiado, pero lo más probable es que los impuestos concuerden a primera vista con la OMC y lo realmente difícil resulte ser, como demostró el US Recovery Act de 2009, su implementación.

Más allá de la controversia, lo más probable es que los impuestos aduanales al carbono enciendan debates y surjan muchas preguntas para el congreso estadounidense y las instituciones europeas. La más importante de estas preguntas podría poner en tela de juicio la lógica detrás de un nuevo impuesto aduanal después de 60 años de negociaciones multilaterales destinadas a reducir aranceles. Es probable que los costos pasen a los consumidores y a los importadores: por cada empleo salvado de la competencia injusta, empleos que dependen de importaciones baratas se perderán. La historia arancelaria demuestra que tales medidas, efectivas o no, afectan a la sociedad en general al elevar los costos. Por ejemplo, el Institute of International Economics estimó que las medidas relativas a aranceles y cuotas tomadas en el 2002 por el ex Presidente George Bush, y diseñadas para proteger la industria del acero, le costaron 6.8 millardos de dólares a los consumidores estadounidenses, o 750,000 dólares por cada empleo rescatado en dicha industria. Es probable que la industria del acero sea uno de los primeros blancos de un impuesto al carbono.

Un cierto grado de proteccionismo podría ser el precio a pagar por ocupar una posición de liderazgo en la economía global de energía ambientalmente limpia. Sin embargo, los gobiernos deben asegurar el mayor número posible de beneficios a los consumidores. Esto puede no ser tan fácil de lograr. Sería difícil y costoso implementar impuestos aduanales al carbono, lo cual abriría las puertas a fugas y resultaría por último en un efecto neto limitado en cuanto a las emisiones de carbono mundiales.

Análisis recientes del Banco Mundial, en particular aquellos de Michael Jensen y Paul Brenton, destacan los retos en el cálculo del contenido de carbono de las importaciones a ser sometidas al impuesto. Actualmente, hay por lo menos 14 métodos en operación o en desarrollo para calcular dicho contenido.

Estos planes, los cuales fueron establecidos por gobiernos o negocios, particularmente en la industria de alimentosagrícolas, varían en cuanto a planteamiento y metodología. Fueron varios los resultados de un estudio realizado por el Banco Mundial, el cual utilizó metodologías selectas para medir la cantidad de carbono emitida por un camión de 16 toneladas al transportar una tonelada de azúcar por 2,000 kilómetros en carretera. La cantidad de carbono más elevada fue tres veces mayor a la más baja.

Entre más complejo es el producto, y entre más países forman parte de la cadena de valor empresarial, más difícil resulta calcular el contenido de carbono. Los políticos deben decidir entre incluir o excluir del análisis el ciclo de vida entero del producto. Resulta difícil rastrear productos. Por ejemplo, el contenido de carbono de la alúmina, obtenida a partir del refinamiento de la bauxita, depende de los metales y la cantidad de metales utilizados en el fundido, rodado y moldeado de las aleaciones. ¿Tendrá acceso a esta información el exportador de automóviles, pudiendo documentarla en la aduana? ¿El vehículo será sujeto a un elevado impuesto debido al alto consumo energético en la producción de aluminio aún si su propia actividad de transformación fue limpia? ¿Recibirán descuentos los países río abajo de aquellos que imponen impuestos al carbono y toman en cuenta el ciclo de vida de los productos?

Para calcular el contenido de carbono de productos se necesita tener acceso a información concerniente a la producción y emisión de carbono que no es disponible o es muy cara de producir en los países más pobres. Como consecuencia, los países más pobres podrían convertirse en los principales blancos de impuestos aduanales al carbono, incluso si utilizan técnicas de producción que consumen menor energía.

Efectos perversos o contrarios podrían aumentar la injusticia: Empresas extractoras localizadas en países pobres podrían mudar su producción a países más contaminantes, pero con la capacidad de producir la documentación adecuada. En última instancia, los impuestos aduanales podrían no ayudar ni al desarrollo ni a alcanzar objetivos ambientales.

Dichos impuestos podrían ser ineficaces en desalentar las prácticas que tienen como objetivo. En el 2008, un estudio del Peterson Institute for International Economics y del World Resources Institute reveló que grandes economías emergentes como China solo exportan un pequeño porcentaje de productos tales como el aluminio, el acero, el papel, el cemento y los químicos básicos, cuya producción consume altas cantidades de energía. Una simple reorganización de la producción que permita que sólo los bienes producidos a través de técnicas, como las utilizadas en la producción de energía hidroeléctrica y nuclear, que emitan poco carbono sean exportados a los Estados Unidos y Europa. También ayudaría a China a cumplir con límites a la emisión de carbono y la exentaría de impuestos aduanales y no afectaría los niveles mundiales de carbono. Por ende, un mecanismo aduanal de ajuste podría dar cabida a las emisiones de carbono que dicho mecanismo proponía evitar en primer lugar.

No obstante la creencia popular, algunas de las economías emergentes más competitivas son también líderes en tecnologías de energía ambientalmente limpia y en esfuerzos de reducción de emisiones. De acuerdo a la Alliance for Clean Technology Innovation, China es ya líder mundial en la producción de energías renovables y en la fabricación de turbinas de viento. Además, ocupa el segundo lugar, después de Japón, en la producción de energía fotovoltaica. Junto con Japón y China, India está en la cima del ranking mundial en cuanto al gasto gubernamental en investigación y desarrollo de tecnologías ambientalmente limpias, adelante de los Estados Unidos y Europa. Brasil es el líder mundial en biocombustibles. Aún así, los impuestos aduanales al carbono podrían ser dirigidos a estos países.

Muchos acusan al escepticismo ecológico, pero la manipulación del entusiasmo ecológico por parte de grupos de interés con tal de promover objetivos no ambientales y la adopción de soluciones con efectos potencialmente adversos al desarrollo, pero no influyentes en la emisión de carbono global, es igualmente peligroso. Segmentar mercados y dividir al mundo no es la mejor solución a un problema global.